«Etterretningens paradoks: Mer informasjon, men ikke nødvendigvis bedre svar»

Denne artikkelen bygger videre på et skille jeg foreslo i en tidligere artikkel, mellom «doktrinær etterretning» og «kriminaletterretning». Med kriminaletterretning siktes det til etterretning forstått som støtte til etterforskning.

Nettopp fordi denne tradisjonelle forståelsen av etterretning som saksstøtte fortsatt synes å prege deler av Politi-Norge, må den beskrives presist: hva er den, hvilken rolle gir den analytikeren, og hvordan former den etterretningsorganisasjonen?

Dokrinær etterretning

Med politiets etterretningsdoktrine ble det etablert en forståelse av etterretning som ligger nær det Shulsky og Schmitt omtaler som «the American way». Etterretning er informasjon fra enhver kilde som hjelper en leder til å ta beslutninger om en motstander.

Etterretningens funksjon er å samle inn og analysere informasjon for å frembringe kunnskap. Dermed kan makt anvendes med større presisjon og med mindre utilsiktet skade. 

Eller med David Kahns formulering: etterretningens funksjon er å optimalisere ressursbruk.

Sentralt i denne forståelsen, heretter omtalt som doktrinær etterretning, er analysen. Det er analytikeren som skal bearbeide informasjonen, håndtere usikkerhet og produsere vurderinger for beslutningstakeren. Spørsmålet analysen skal besvare, kalles etterretningsbehov.

I politiets etterretningsdoktrine er etterretningsbehov definert som «lederes spørsmål og behov for beslutningsgrunnlag for å kunne gjøre gode prioriteringer».

LES OGSÅ

«Kinesisk teknologi i politibiler åpner for alvorlige scenarier»

Svaret krever analyse

Et etterretningsbehov er ikke et spørsmål der svaret normalt kan hentes direkte. Det krever analyse, og svaret vil ofte være forbundet med usikkerhet. Et eksempel er: 

«Hvilket kriminelt nettverk i vårt område utgjør størst trussel?»

Svaret på dette spørsmålet er ikke noe en innhentingssensor kan fremskaffe alene. Selv definisjonen av begrepet «trussel» rommer en rekke nyanser og forutsetter vurderinger som ikke kan hentes inn som enkeltopplysninger.

Politiets etterretningsdoktrine definerer analyse som «en systematisk og metodisk undersøkelse av en problemstilling, der komplekse forhold deles opp i mindre deler for at innholdet kan vurderes». 

Informasjon

Informasjonen som legges til grunn for analysen kan delvis allerede være tilgjengelig for analytikeren, og delvis må politiets innhentingssensorer gis i oppdrag å besvare analytikerens informasjonsbehov. 

Deretter produseres etterretningsrapporten, som presenteres for beslutningstakeren.

Når en organisasjon velger å opprette en egen etterretningsorganisasjon, er det fordi innhenting og analyse av informasjon skal ivaretas av en funksjon med kompetanse og fenomenkunnskap til å gjøre dette på en faglig fundert måte, og slik produsere et bedre beslutningsgrunnlag enn det som ville eksistert uten etterretningsorganisasjonen. 

Beslutningstakeren kan utfordre eller forkaste vurderingen til etterretning, men skal ikke selv måtte gjennomføre en analyse.

Det er dette som er eksistensgrunnlaget for etterretningsorganisasjonen i denne forståelsen av etterretning.

LES OGSÅ

«Om to konkurrerende forståelser av etterretning»

Kriminaletterretning

Dersom etterretningsdoktrinen setter rammene for all etterretningsproduksjon, må den også gjelde når «etterretning støtter etterforskning» – heretter omtalt som kriminaletterretning. Første steg blir da å definere «etterretningsbehovet» til en etterforskningsledelse.

Riksadvokaten beskriver formålet med etterforskningen slik: «å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale», slik at påtalemyndigheten og eventuelt retten kan gjøre sin vurdering. 

Av dette følger det at etterforskningens overordnede kunnskapsbehov er hvilket straffbart forhold som eventuelt foreligger, og hvem som kan holdes ansvarlig for det.

Hvis man anvender etterretningsdoktrinens logikk på kriminaletterretning, ville det innebære at etterretningsanalytikeren skulle foreta vurderingen av hvilket straffbart forhold som foreligger og hvem som kan holdes ansvarlig for det, og deretter formidle dette til påtalemyndigheten – som på bakgrunn av dette enten tar ut tiltale eller henlegger saken. 

Dette ville imidlertid bryte med den etablerte rollefordelingen i straffesakssporet.

Påtalemyndigheten

Denne vurderingen ligger hos påtalemyndigheten som overordnet etterforskingsleder, i tett samarbeid med politifaglig etterforskingsleder. 

Det avgjørende poenget er derfor ikke at etterforskningen mangler et kunnskapsbehov, men at funksjonen som skal vurdere hva informasjonen betyr for «etterretningsbehovet», altså spørsmålet om tiltale, er påtalemyndigheten.

Dette står i motsetning til doktrinær etterretning, hvor denne vurderingen av hva informasjonen betyr for etterretningsbehovet ligger til etterretningsanalytikeren.

Rollen endres fundamentalt

Når den sentrale vurderingen ligger hos etterforskningsledelsen og påtalemyndigheten, endres etterretningsanalytikerens rolle fundamentalt.

Etterretningsanalytikerens oppgave blir i stedet å motta, sortere og systematisere informasjon slik at den kan presenteres i en form som er forståelig og anvendelig for etterforskningsledelsens egen vurdering.

Arbeidet ligner da mer på det britisk etterretningsdoktrine omtaler som «prosessering», enn på «analyse». Prosessering handler om å gjøre innhentet informasjon brukbar for den som skal vurdere, mens analyse handler om å gjøre informasjonen verdifull for den som skal beslutte. 

Politiets etterretningsdoktrine bygger på et tilsvarende skille, om enn mindre eksplisitt uttrykt.

Denne oppgaven sammenfaller i stor grad med det Fahsing og Bjerknes beskriver under funksjonen «operativ kriminalanalyse». Skillet mellom operativ kriminalanalyse og etterretningsanalyse som «støtter etterforskning» blir derfor høyst uklart.

I praksis synes forskjellen ofte å ligge i hvilke informasjonskilder analytikeren arbeider med, og da særlig om informasjonen hentes fra «etterretningsregisteret» eller ikke.

LES OGSÅ

Oslo-politiet flytter flere ressurser til vakthold

Struktur følger funksjon

En konsekvens av at analysefunksjonen reduseres fra analyse til prosessering, er at organisasjonen får et helt annet kapasitetsbehov. 

Det krever færre ressurser å sortere, systematisere og videreformidle informasjon innhentet via menneskelige kilder enn å analysere den samme informasjonen for å besvare et etterretningsbehov.

Når analytikerrollen forstås på denne måten, blir det derfor naturlig å legge tyngdepunktet på innhenting fremfor analyse. 

En organisasjon dimensjonert for kriminaletterretning vil derfor typisk være innhentingssterk, men ha langt svakere analysekapasitet.

Det betyr ikke at organisasjonen er dårlig til sitt eget formål. Tvert imot kan en slik modell være godt egnet til å understøtte etterforskning og gi grunnlag for handling i straffesakssporet.

Kapasiteten mangler

Problemet oppstår først når den samme organisasjonen forventes å levere etterretning i doktrinær forstand. 

Da mangler den nettopp den kapasiteten som i den doktrinære forståelsen er selve kjernen: evnen til å produsere selvstendige analyser som reduserer usikkerhet og gir grunnlag for prioritering.

Et klart symptom på denne misforståelsen er at spørsmål som i realiteten er etterretningsbehov, formuleres som informasjonsbehov og sendes til innhentingsressursene. 

Dette skjer ikke bare fordi analysefunksjonen er underdimensjonert, men også fordi den mangler fenomenkunnskapen som trengs for å gjøre spørsmålet analytisk håndterbart.

Uten slik kunnskap blir det vanskelig å formulere hypoteser, identifisere relevante indikatorer og skille mellom informasjon som er sentral og informasjon som bare er tilgjengelig. Da er det nærliggende å oversette analysebehovet til et innhentingsoppdrag.

Men ingen innhentingsressurs kan alene besvare om en person er i en radikaliseringsprosess. Det krever analyse. Når gode svar uteblir, tolkes det som et tegn på utilstrekkelig innhenting, snarere enn som et uttrykk for manglende analysekapasitet og fenomenkunnskap.

Forsterker problemet

Når manglende svar på det som egentlig er etterretningsbehov tolkes som et innhentingsproblem, blir den naturlige løsningen å øke innhentingskapasiteten. 

Men dette forsterker det underliggende problemet. Organisasjonen får mer informasjon, men ikke nødvendigvis bedre svar.

Informasjonsmengden øker, samtidig som analysefunksjonen fortsatt ikke har de nødvendige forutsetningene for å vurdere informasjonen opp mot definerte etterretningsbehov.

Problemet forsterkes ytterligere av det Gaarder og Jansen beskriver som førstelinjens tendens til å jobbe med og levere informasjon om det de selv opplever som meningsfullt i arbeidshverdagen. 

De operative mannskapene mater politiets etterretningssystem med informasjon om den kriminalitet de ønsker å jobbe med, noe som fører til at etterretningsregisteret gir et skjevt bilde av den faktiske kriminaliteten.

Et styringsproblem

I en etterretningsorganisasjon med en sterk analytisk funksjon og tradisjon ville ikke dette nødvendigvis vært et like stort problem. Informasjon som ikke svarer til definerte etterretningsbehov, ville blitt filtrert bort i etterretningsproduktene – uavhengig av hvor givende det oppleves for førstelinjen å jobbe med akkurat dette. 

I en organisasjon hvor analysen er redusert til å sammenstille og videreformidle informasjon, blir dette derimot et styringsproblem, fordi innhentingsressursen da definerer kunnskapsgrunnlaget politiledere skal styre etter. 

Dette fenomenet er beskrevet som «innhentingsstyrt politi», og det undergraver ambisjonen om et kunnskapsbasert politi.

Den analytiske snarvei

Det er i dette rommet den analytiske snarveien oppstår. Analysefunksjonen forventes fortsatt å levere vurderinger, men har verken kapasitet eller kompetanse til å gjennomføre den analysen spørsmålene egentlig krever. 

Vekting av kriminelle nettverk kan illustrere dette. En reell vurdering av hvilket nettverk som utgjør størst trussel, forutsetter at flere nettverk vurderes systematisk og deretter sammenlignes.

Dersom organisasjonen ikke har analysekapasitet til dette, kan prosessen snus på hodet: 

Man tar utgangspunkt i det nettverket innhentingsressursene allerede arbeider mot, eller ønsker å arbeide mot, og skriver en rapport om dette nettverket. 

Innhentingen rettes deretter mot dette nettverket frem til det identifiseres et straffbart forhold av tilstrekkelig alvorlighet til at politiet må starte etterforskning.

Når rapportskrivingen på denne måten blir en eufemisme for en proaktiv innsats mot et nettverk, produserer etterretning ikke lenger et grunnlag for en beslutning, men en begrunnelse for en prioritering som allerede er gjort. 

Beslutningen etterretning skulle støtte, ble tatt av etterretningsorganisasjonen selv.

Krever riktig diagnose

Det er her forskjellen mellom doktrinær etterretning og kriminaletterretning får praktisk betydning. 

Hvilken forståelse av etterretning som dominerer, avgjør hvilken etterretningsorganisasjon politiet bygger. 

En etterretningsorganisasjon som optimaliseres for å støtte etterforskning, kan være godt egnet til å systematisere informasjon, identifisere mulige straffbare forhold og arbeide mot etterforskning og eventuell tiltale. 

Men den samme organisasjonen er ikke egnet til å levere etterretning som beslutningsstøtte for politiets prioriteringer. Til det kreves en sterkere og mer selvstendig analysefunksjon.

Dersom denne forskjellen ikke erkjennes, risikerer politiet å behandle analyseproblemer som innhentingsproblemer. Svaret blir da mer informasjon og mer innhentingskapasitet, mens den grunnleggende svakheten består: organisasjonen mangler fortsatt evnen til å vurdere hva informasjonen betyr. 

Dette fører til at det i praksis blir innhentingssensorene som definerer hvor politiets innsats skal rettes.

Sterkere analysefunksjon

Medisinen er en sterkere analysefunksjon: flere analytikere, bedre metodekompetanse og dypere fenomenkunnskap. 

Å komme til denne erkjennelsen krever en tydeligere forståelse av etterretningsanalytikerens rolle. Analytikeren skal ikke bare sammenstille det andre har hentet inn. 

Analytikeren skal systematisere, evaluere, sammenstille, vekte og teste informasjonen mot flere hypoteser utledet fra etterretningsbehovet. Fremfor alt skal analytikeren besvare det avgjørende spørsmålet: «So what?»

Det er nettopp derfor analytikeren av og til må være til besvær. For innhentingsressursene, fordi ikke all interessant informasjon er relevant. For ledelsen, fordi ikke alle ønskede prioriteringer lar seg begrunne analytisk. 

Og for organisasjonen, fordi etterretning først får verdi når den ikke bare bekrefter det politiet allerede gjør, men setter politiet bedre i stand til å avgjøre hva det bør gjøre.

Først da kan etterretning bli et «bærende element» og en «sentral innsatsfaktor» i et kunnskapsbasert politi.