«Om to konkurrerende forståelser av etterretning»

I politiet er etterretningsbegrepet i dag tydelig definert i politiets etterretningsdoktrine. Utfordringen er at denne definisjonen ikke fullt ut har erstattet etablerte forståelser: 

I dag brukes «etterretning» fortsatt om ulike typer arbeid som i praksis har forskjellige formål og mottakere.

På den ene siden finner vi den doktrinære forståelsen av etterretning, der etterretning forstås som et avgrenset skriftlig produkt rettet mot beslutningsstøtte for prioritering og styring.

Når produktet er levert, er beslutningsgrunnlaget gitt, og etterretningsressurser kan omdisponeres til nye problemstillinger.

Informasjon som tilflyter politiet under etterforskning eller andre aktiviteter, kan brukes som datagrunnlag i etterretningsanalysen – det er irrelevant for spørsmålet om man bedriver etterretning eller ikke. 

På den andre siden finner vi en tradisjonell forståelse av etterretning der funksjonens verdi vurderes ut fra i hvilken grad den bidrar til konkrete straffesaksresultater.

«Etterretning» forstås her som informasjon og informasjonsarbeid som bidrar til å avdekke straffbare forhold eller styrke en etterforskning, uten at aktiviteten i seg selv nødvendigvis utgjør etterforskning i straffeprosessuell forstand.

«Etterretningsstadiet» er altså perioden på tidslinjen forut for at straffeprosesslovens regler om etterforskning gjør seg gjeldende. Samtidig åpner denne forståelsen for at etterretning kan støtte etterforskning, for eksempel gjennom informasjonsinnsamling uten bruk av straffeprosessuellehjemler – eller en sammenstilling av hva politiet allerede vet om et gitt miljø i lys av et nytt konkret straffbart forhold som etterforskes.

Etterretning og etterforskning fremstår dermed som atskilte, men formålsmessig nært knyttede aktiviteter.

Taktisk etterretning

Analyse etterspørres ofte av etterforskningsledelsen og tar utgangspunkt i en konkret straffesak. Formålet er å avklare om politiet besitter informasjon som kan gi merverdi i saken.

I den tradisjonelle forståelsen av etterretning defineres dette arbeidet i dag som taktisk etterretning – støtte til etterforskning uten at arbeidet i seg selv er etterforskning i straffeprosessuell forstand.

Denne aktiviteten framstår i stor grad som en videreføring av det som i 2007 ble omtalt som «operativ analyse », med formål å initiere og støtte etterforskning, gjerne i forkant av og under skjult etterforskning. 

I etterretningsdoktrinen defineres taktisk etterretning som beslutningsstøtte til ledere som skal ta taktiske avgjørelser, for eksempel om prioritering av innsats, valg mellom alternative handlingsmuligheter og ressursbruk innenfor en kortere tidshorisont.

Et typisk eksempel er når en avsnittsleder skal prioritere hvor patruljer skal disponeres det kommende helgesettet. Begrepet «taktisk» er altså knyttet til tidshorisonten for beslutningen, ikke til mottakerens organisatoriske nivå. 

At etterforskningsledelsen kan bruke etterretningsprodukter, gjør ikke taktisk etterretning i doktrinær forstand til saksstøtte.

To lakmustester for å avgjøre om man utøver etterretning eller saksstøtte:

1. Trenger du «hvit inngang» for å komme videre, er du i saksstøtte.

2. Har du ikke et etterretningsbehov, er du ikke i etterretning – men i saksstøtte.

Denne forskjellen er ikke bare semantisk. Når taktisk etterretning primært forstås og anvendes som saksstøtte, får dette konkrete konsekvenser for hvem i organisasjonen som faktisk mottar etterretning – og til hvilket formål.

Etterretning brukes da i hovedsak til å støtte etterforskningsleder og påtaleleder. Dette innebærer at ledere som skal ta beslutninger om hva som bør prioriteres fremover i tid, i liten grad mottar etterretning i doktrinær forstand.

Den tradisjonelle forståelsen er samtidig ikke fullt ut logisk konsistent. Etterretning beskrives både som en forløper til etterforskning, som gjensidig utelukkende med etterforskning, og som en funksjon som kan støtte etterforskningen.

Når det i praksis vises til informasjonsinnhenting i et «etterretningsspor» for å støtte en straffesak, handler dette i realiteten om informasjonsinnsamling uten bruk av straffeprosessuelle hjemler – ikke om etterretning i doktrinær forstand.

Les også

«Tverrsektoriell utdanning – nøkkelen til et sterkere totalforsvar»

De facto beslutningstager

Når den tradisjonelle forståelsen av etterretning videreføres inn på det strategiske nivået, får etterretningsproduktet en annen funksjon enn den som følger av doktrinen.

Å «skrive en etterretningsrapport» forstås ikke primært som å levere et avgrenset beslutningsgrunnlag, men som å etablere og opprettholde en aktiv innsats mot et bestemt kriminelt miljø. 

Begrepet «å skrive en rapport» blir dermed en eufemisme for en pågående innsats mot et nettverk. I fravær av en beslutningstaker som selv definerer hvilke miljøer som skal inngå i vurderingsgrunnlaget, blir det etterretningsfunksjonen som i praksis avgrenser hvilke nettverk som synliggjøres – og dermed hva som kan prioriteres.

I en slik logikk gir det liten mening at en rapport kan anses som «ferdig» før problemet er strafferettslig håndtert. Aktiviteten «å skrive en rapport» gjentas – i praksis som løpende oppdateringer – frem til man identifiserer et straffbart forhold av tilstrekkelig alvorlighet til at politiet må etterforske det.

Først da anses man å ha gått over i en etterforskningsfase, som eventuelt kan støttes av det som betegnes som taktisk etterretning. Dette gjør at valget av hvilket nettverk det produseres en rapport om blir avgjørende for hvilket miljø politiet prioriterer å bekjempe. 

Dersom den formelle beslutningstakeren kun får presentert én rapport om ett miljø, blir det vanskelig å prioritere innsats mot andre miljøer. Dette illustrerer hvordan etterretning i praksis kan bli funksjonen som selv definerer hvor politiets innsats skal rettes. 

I slike tilfeller blir etterretning mindre en støttefunksjon for politiledere, og mer en selvstendig aktør.

Aktualitet som analytisk filter

Når etterretning i praksis anvendes med sikte på å produsere straffesaker eller gi merverdi i  pågående etterforskning, vil også vurderingen av hva som anses som relevant informasjon formes av dette formålet. 

Et sentralt begrep i denne sammenhengen er «aktualitet», slik det er brukt i informantbehandlerfaget.

Her er aktualitet et rasjonelt prinsipp: informasjon har først verdi dersom den er tilstrekkelig fersk til å kunne omsettes. Du kan ikke beslaglegge ett kilo narkotika hvis du kun vet hvor det var i går – du må vite hvor det er i dag.

Problemet oppstår når dette relevanskriteriet videreføres uendret inn i etterretningsanalyse i doktrinær forstand. Når aktualitet gjøres til prinsipp også for etterretningsproduksjon, vil informasjon som ikke umiddelbart kan omsettes i straffesaksresultater – for eksempel eldre kunnskap om relasjoner og roller – bli tillagt lavere analytisk verdi.

I slike tilfeller blir analysen delvis sensorstyrt: det er fersk informasjon med straffesakspotensial som vektlegges. Over tid innebærer dette en systematisk innsnevring av informasjonsgrunnlaget, særlig i analyser av kriminelle nettverk der historiske data er avgjørende for helhetsforståelsen. 

Konsekvensen kan bli et skjevt trusselbilde, ikke fordi politiet mangler informasjon, men fordi relevans vurderes ut ifra hva som umiddelbart kan omsettes i straffesaksresultater.

Vinne slaget/tape krigen

I ytterste konsekvens kan denne logikken føre til at politiets søkelys rettes mot de mest tilgjengelige og håndterbare truslene, mens de mest alvorlige og komplekse forblir i bakgrunnen. 

Et resultat som isolert sett kan fremstå som mindre betydningsfullt, som en utvisning, kan i enkelte tilfeller ha større samfunnsmessig effekt enn et betydelig narkotikabeslag – avhengig av hvilken aktør tiltaket retter seg mot. 

Dersom politiets innsats primært orienteres mot raske og målbare resultater, risikerer man å vinne enkeltstående slag, samtidig som man taper den langsiktige kampen mot kriminelle nettverk. Dette er ikke tilfeldig – det henger sammen med hvordan etterretning forstås og praktiseres.

Innføringen av etterretningsdoktrinen har gitt etterretningsbegrepet et nytt innhold, uten at den funksjonen som tidligere ble forstått som etterretning ble gitt et eget begrep. Dette til tross for at behovet for denne funksjonen fortsatt er til stede. 

Når disse to forståelsene av etterretning møtes i praksis, skaper det ikke bare friksjon i samhandlingen mellom aktører som forholder seg til ulike begrepsforståelser, men innebærer også at politiet i realiteten fratas etterretning som det styringsverktøyet doktrinen var ment å etablere.

Dette handler ikke primært om manglende vilje eller faglighet hos enkeltpersoner, men om samspillet mellom profesjonskultur, etablerte normer og måten nye definisjoner av gamle begreper implementeres på. 

Etterretningsdoktrinen synes i stor grad å ha blitt lagt oppå allerede eksisterende strukturer, roller og arbeidsformer, uten at dette nødvendigvis har medført endringer i hvordan etterretning i praksis defineres og produseres.

Kriminaletterretning som løsning

Som Johnston påpeker: «It is not enough to write new doctrine, if the purpose is to change the way an army will fight.»

Nye begreper og definisjoner vil uunngåelig bli tolket i lys av etablerte kulturer. I et slikt perspektiv fremstår det som lite hensiktsmessig å innføre en ny betydning av et gammelt og nyttig begrep, uten at det tidligere konseptet samtidig blir begrepsmessig tydeliggjort.

En mer fruktbar tilnærming kan være å anerkjenne behovet for begge funksjonene, og tydelig skille mellom etterretning i doktrinær forstand – som beslutningsstøtte til ledere – og kriminaletterretning som betegnelse på etterforskningsnær informasjonsinnhenting og analyse.

Et slikt begrepsskille er ikke uten forankring. Riksrevisjonen benytter begrepet kriminaletterretning for å beskrive PSTs informasjonsinnhenting og analyse som er tett knyttet til forebygging og etterforskning av straffbare handlinger, og skiller dette fra etterretningsbasert beslutningsstøtte.

Det som beskrives under kriminaletterretning, samsvarer i stor grad med den funksjonen som i denne artikkelen identifiseres som den tradisjonelle forståelsen av etterretning i politiet.

Riksrevisjonens begrepsbruk kan dermed fungere som en naturlig inngang til å etablere kriminaletterretning som en tydelig og avgrenset betegnelse på etterforskningsstøtte, adskilt fra etterretning i doktrinær forstand.

Dette vil ikke være en innføring av en ny funksjon, kun en begrepsmessig klargjøring av en helt nødvendig og allerede etablert praksis. 

Et slikt skille vil bidra til å redusere friksjon innad hos etterretningsorganisasjonen selv, tydeliggjøre eksterne forventninger til etterretning, og motvirke den implisitte forskyvningen av prioriteringsmyndighet som oppstår når ulike aktiviteter samles under samme begrep.

Et tydelig skille mellom etterretning som beslutningsstøtte og kriminaletterretning som saksstøtte er derfor ikke primært et terminologisk spørsmål, men et styringsspørsmål. 

Når organisert kriminalitet i økende grad utfordrer samfunnets stabilitet og tillit, trenger politiet etterretning som identifiserer de største truslene – ikke bare de mest umiddelbart håndterbare.