Fra kald krig til dagens trusselbilde

Den kalde krigen var i stor grad preget av terrorbalanse mellom to tilnærmet likeverdige parter med tilhørende allianser (NATO og Warszawapakten), og av fare for atomkrig. Totalforsvaret hvilte på omfattende sivil og militær beredskapsplanlegging. Hensikten var å sikre at sivilsamfunnet kunne støtte Forsvaret i en avgjørende forsvarskamp, inntil allierte kom til unnsetning.

90-tallet ble preget av at kampen mellom de to partene var over, og de fleste mente eller håpet at freden hadde senket seg for godt. Endring og nedbyggingen av Forsvaret og totalforsvaret for øvrig kom som følge av Sovjetunionens fall, oppløsningen av Warszawapakten og omveltningene i Øst-Europa.

Totalforsvaret avvikles

Grunnlaget for den videre utvikling ble lagt gjennom Forsvarskommisjonen av 1990, under ledelse av Kåre Willoch. Kystfortene ble stengt, Sivilforsvaret kom ut av fjellet, tilfluktsrom ble lagt i «møllpose», mobiliseringsforsvaret og invasjonsforsvaret ble forlatt og erstattet med sporadisk tilstedeværelse og fokus på internasjonale operasjoner. Beredskapsarbeidet ble innrettet mot hendelser i fredstid. Denne utviklingen har holdt seg helt opp til i dag, hvor beskyttelse av samfunnet like mye er et spørsmål om trusler fra klimaendringer som terror eller store ulykker.

Etter Forsvarskommisjonen av 1990 er det utarbeidet tre forsvarsstudier (FS): FS 91, 2000 og 2007. Felles for dem er at de har angitt et ambisjonsnivå med økonomiske forutsetninger, et ambisjonsnivå som ikke er fulgt opp gjennom de årlige budsjettene fra Stortinget. I 1991 hadde vi 13 brigader, i dag klarer vi med litt hell å skrape sammen en brigade. Reduksjonen i Sjøforsvaret og Luftforsvaret har også vært betydelig, men ikke så dramatisk som Hæren.

Heimevernet har vært gjennom en endring uten historisk sidestykke de siste 15 årene. Volumet er vesentlig redusert. Samtidig har deler av styrken blitt mer relevant som innsatsstyrke. Materiell, treningsstandard og kompetanse er styrket. HV mangler mobilitet og ildkraft som kan kompensere for Hærens reduksjon territorielt, men representerer fortsatt det militære maktmiddelet med evne og kapasitet til territoriell tilstedeværelse og respons.

Hvilket handlingsrom har vi i dag når den sikkerhetspolitiske situasjonen endres? Den russiske innmarsjen i Ukraina i 2014 kom overraskende på vestlige nasjoner. Den var også et varsel om at vi fortsatt har en stormakt til nabo, én som er villig til å sette inn alle statens virkemidler for å nå politiske mål.

Historien tilbake fra 9. april 1940, via omtrent samtlige store katastrofer og kriger i moderne tid, viser at «en forutseende utenrikstjeneste» aldri har vært en garanti for å møte de katastrofene som kommer. Gitt erkjennelsen av historiske fakta reduseres handlingsrommet og responsevnen til beredskapsforberedelser som er gjennomført i dag, eller i den umiddelbare fremtid.

Hybrid krigføring

Dagens trusselbilde er preget av utviklingen i Russland og av internasjonal terrorisme. Det nye begrepet er «hybrid krigføring». Hybrid krigføring tar i bruk alle midler for å skape en situasjon som i realiteten er krig, uten at den bærer krigens kjennetegn. Den bygger på at krigens regler er endret (eller ikke respekteres), og at ikke-militære midler tas i bruk sammen med etterretning og militære spesialstyrker for å nå politiske og strategiske mål.

I mange tilfeller vil ikke-militære midler, og ikke minst denne kombinasjonen, ha større effekt enn tradisjonelle militære maktmidler da de settes inn akkurat der vi har svakheter og uklare ansvarslinjer etater og aktører i mellom.

For vårt totalforsvar vil det innebære at midler, ressurser og tiltak vi planlegger med for å forsvare landet eller norske interesser, må sees på i en ny sammenheng. Begrepet forsvar utvides til å omfatte andre midler enn de rent militære. I en totalforsvarsramme vil det innebære at den sivile delen av totalforsvaret vil få økt betydning, fordi hybrid krigføring ikke bare utkjempes på slagmarken. Samtidig er vi avhengig av også å opprettholde militær avskrekking og troverdighet. Da må den sivile del av totalforsvaret også reetablere støtte til det militære forsvaret. Sist, men ikke minst, er det sannsynlig at vi allerede har sendt militære avdelinger ut til støtte for andre på det tidspunktet når krigen kommer hit.

Ved en sikkerhetspolitisk krise må vi basere oss på egne ressurser. «For stort for Norge og for lite for NATO», er et uttrykk som ofte høres. For at vi skal være i stand til å møte både sikkerhetspolitiske trusler og andre trusler er det avgjørende at vi på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå evner å etablere felles risikoanalyse, felles og ensartet ledelse, og at vi har etablert responsevne både sivilt og militært. Tiltakene må omfatte hele spekteret av samfunnsfunksjoner. Settes det i en totalforsvarsramme, blir behov for beskyttelse av kritisk infrastruktur kanskje mer vesentlig enn beskyttelse av antatte militære mål.

Hva nå?

Grenseflaten mellom krig og fred, slik vi kjente den for få år siden, er i ferd med å endres. Der vi tidligere hadde statiske, forutsigbare og gjenkjennbare skiller mellom krig og fred, har vi i dag en situasjon hvor det kan gå timer, dager, uker eller måneder før vi er i stand til å avklare hvilken situasjon vi står ovenfor. Det kan være terror, det kan være fremmede makters angrep på Norge, eller det kan være vilkårlige årsaker. Mye tyder imidlertid på at den strategiske avgjørelsen må tas i denne innledende og uklare fasen da den sivile beredskapen og sikkerhet med støtte fra Forsvaret, har hovedrollen.

Samfunnets evne til å projisere tilstedeværelse med maktmidler over tid, og med stort volum, utfordrer i økende grad skillet og samarbeidet mellom politiet og Forsvaret. Uklare skiller mellom terror og militær aggresjon kan sette oss i situasjoner hvor det er tilsynelatende politiets ansvar å løse konflikten, men de mangler maktmidler, utholdenhet og volumet som er nødvendig for å gjøre jobben. Det må politiet hente fra Forsvaret. For å møte behovet for territoriell styrkeprojisering, må dagens ressurser i større grad samarbeide og øve på sikkerhetspolitiske trusler og situasjoner med uklare trusselbilder.

Forsvaret i dag har kapasitet til punktvist territorielt forsvar ved militære trusler. For andre trusler er det den daglige responsevnen, situasjonsforståelsen og ledelsen, sammen med samfunnssektorenes egenbeskyttelse, som utgjør forsvarsevnen. Derfor vil samfunnssikkerhet og beredskap utgjøre en større del av forsvarsevnen. Skal vi gjenreise totalforsvaret innebærer det ikke bare å hente opp de gamle forsvarsplanene og beredskapsforberedelsene fra den kalde krigen. Vi må avklare hvilket behov Forsvaret har for støtte. Vi må utforske svakheten i vår samfunnssikkerhet og beredskap med vekt på den tidlige fasen. Ikke minst må vi definere omfang og rolle for den sivile delen av totalforsvaret.

Gitt de sikkerhetspolitiske rammene vi omgis av, og den hybride karakteren i moderne konflikter, bør den sivile delen av totalforsvaret være førende og ledende for reetablering av totalforsvaret. Det vil i så fall være behov for en ny forsvarskommisjon som kan legge grunnlaget for de neste 20-30 årene.