Varsling i politiet: Faglig uenighet eller «kritikkverdige forhold»?

Tredje nummer av Politiforum 2015 har et intervju med førstestatsadvokat Bjørn K. Soknes om varsling i forbindelse med «Monika-saken» som vi ønsker å kommentere. I etterkant av intervjuet har Fougner-rapporten slått fast at Schaefer ble utsatt for omfattende gjengjeldelse fra ledelsen ved Hordaland Politidistrikt og Justisdepartementet har besluttet å granske de øvrige varslingssakene ved politidistriktet.

Slik vi leser artikkelen, fremstår Soknes sitt overordnede budskap nærmest advarende overfor arbeidstakere som kan tenkes å opptre som varslere. Det advares mot «blankofullmakt til å klage på påtaleavgjørelser ute i politidistriktene». Det blir pekt på manglende partsinteresse for politifolk og fokus er på situasjonen der det er tale om «faglig uenighet». Det blir videre vist til at statsadvokaten behandler klager over politiets påtalemessige avgjørelser og gir inntrykk av at varsling til alternative mottakere er overflødig. Det uttales at man kan varsle videre dersom det oppstår en «spesiell situasjon der man som politiansatt genuint mener at det foreligger en direkte gal avgjørelse i en straffesak, at man ikke blir hørt av lokal påtalemyndighet, og at man føler at man ikke kommer noen vei på eget tjenestested». Ifølge Fougner-rapporten forelå en slik situasjon i Schaefers tilfelle og hans fremgangsmåte beskrives der som et «skoleeksempel» på forsvarlig varsling.

Plikt til å operasjonalisere varslerretten

Arbeidsmiljøloven § 2-4 fastsetter arbeidstakers rett til å varsle forsvarlig om «kritikkverdige forhold», mens § 2-5 skal sikre beskyttelse av arbeidstakere som varsler. I tillegg pålegges arbeidsgiver i § 3-6 ansvar for å tilrettelegge for varsling ved å ha varslingsrutiner, altså en plikt til å operasjonalisere ansattes varslerrett og -vern. Fougner-rapporten slår fast at det hviler et kontinuerlig ansvar på arbeidsgiver for å sikre et arbeidsmiljø hvor varsleres situasjon risikovurderes med tanke på tiltak for å sikre beskyttelse.

I tillegg til at en arbeidstakers ytringsfrihet skal vernes i et menneskerettighetsperspektiv, har reguleringen av varsling en konfliktpreventiv effekt og skal fungere som mekanisme for forebygging og avdekking av kritikkverdige forhold, både i et samfunnsperspektiv og i et virksomhetsstyringsperspektiv (Eriksen & Bjørkelo, 2014). Menneskerettighetsdomstolen har blant annet slått fast («Guja v. Moldova», 2008) at det kan være legitimt å varsle direkte til offentligheten når det er tale om alvorlige kritikkverdige forhold som det er knyttet betydelige samfunnsinteresser til. I denne saken avdekket varslingen at den øverste politiske ledelse påvirket etterforskningen av en korrupsjonssak.

Krevende grense

Grensen mellom faglig uenighet og «kritikkverdige forhold» er krevende. Det slår også FAFO’s evalueringsrapport av varslervernet fra 2014 fast (Trygstad, Skivenes, Steen og Øde¬gård, 2014). Avgjørende er graden av normbrudd det kan pekes på – samt alvorligheten av samfunnsinteressene som står på spill. Forholdene Shaefer varslet om, kan trolig ses som et eksempel på det den britiske varslerloven betegner «miscarriage of justice», en svikt i selve rettssystemet. De betydelige samfunnsinteressene som står på spill skaper en ekstraordinær situasjon hvor arbeidsgivers styringsrett kan settes ut av spill. Mens lovgivers fokus er på det å fremskaffe beslutningskritisk informasjon og redusere risikoen for konflikt, synes Soknes’ uttalelser mer å omhandle begrensninger i varslerretten.

En måte ledere i politiet kan skape en ytringskultur på, er å ta utgangspunkt i hva som er definert som kritikkverdig i politiets egne varslingsrutiner. I en av Politidirektoratet (POD) sine HMS håndbøker (2007, punkt 2.2.1) følger det at et kritikkverdig forhold er «brudd på lovregler, brudd på interne regler og bestemmelser og/eller brudd på etiske normer». Videre utdypes dette (punkt 2.2.5) med at: «Lovens varslingsregler gjelder alle situasjoner der en arbeidstaker sier fra om kritikkverdige forhold. Loven gjelder altså alt fra ordinær avviksrapportering (rapport om uønsket hendelse) til det ekstraordinære i å varsle om korrupsjon, underslag, tyveri mm».

Oppfordres til varsling

I POD sin HMS håndbok (2013, punkt 7.2.3) oppfordres ansatte «til å varsle om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen». Oppfordringen grunngis med at: «Varsling kan bidra til en positiv utvikling i virksomheten slik at kritikkverdige forhold blir avslørt og rettet opp. De ansatte har plikt til å varsle om kriminelle forhold og om forhold der liv eller helse er i fare». Samme publikasjon inneholder en varslingsplakat som i seks punkt utdyper hva POD mener varsling er, at POD anser varsling som positivt, at politiansatte (ledere og medarbeidere) har rett og plikt til å varsle og at den som varsler ikke skal straffes. I tillegg viser den til Arbeidstilsynets veileder om varsling og en egen tillitserklæring fra politidirektøren.

Ikke mangel på regelverk

Utfordringen er derfor ikke mangel på regelverk om hvordan en varsler skal møtes og at ansatte i politiet er klar over begrensningene av disse, men å etterleve rutinene i praksis. Ulike oppfatninger av hvorvidt et forhold er å anse som «kritikkverdig» er et sentralt tema. Dernest er det sentralt hvordan ledere håndterer et mottatt varsel. Dette fordi det signaliserer hvordan ledelsen opptrer når ansatte frembringer kritikk til nåværende og nye arbeidstakere (Bjørkelo & Gundhus, 2015). Håndteringen vil slik kunne få betydning for fremtidig varsling til ledelsen, hvorvidt kritisk informasjon tilflyter ledelsen og påvirke ledelsens mulighet til å endre eksisterende praksis.

Plikt til å sikre ytringskultur

Som arbeidsgiver plikter ledere i politiet å ha et kontinuerlig fokus på å sikre en ytringskultur hvor varsling forstås som et nødvendig virkemiddel for å avdekke kritikkverdige forhold. Noen studier gjennomført i politiet har vist at det i større grad er medarbeidere enn ledere som anser evaluering som viktig (Henriksen, 2014), at det er en tendens til mer strukturell enn kulturell endringsvilje (Viste, 2014) og at det til tider oppleves en mangel på ytringsfrihet (Granås, Lindesteg & Otterstad, 2015). I tillegg har noen studier vist at rekrutteringsprosessene i politiet har forbedringspunkter (Børstad & Johansen, 2010; Carlsen, 2014; Fjærli, 2008). Gevinsten av å lytte til kritisk informasjon fremheves blant annet i en rapport fra øvelse Gemini. Her innførte den fungerende politimesteren «’kritisk vennskap’, og inviterte med det til kritiske, men konstruktive innspill og rådgivning fra aktørene med det mål å skaffe til veie et godt beslutningsgrunnlag. Det stilte store krav til alle medaktørene – både på forberedelser og leveranse» (Rosø, 2014, s. 43).

Enormt potensial

Potensialet for læring som ligger i at en virksomhet erkjenner et forhold som kritikkverdig og dermed varslingsberettiget, er enorm. Ett skritt på veien mot systematisk læring kan være å evaluere hvordan varsler i politiet håndteres i praksis, på samme måte som ordinære klager på tjenesteutøvelse evalueres (POD publikasjon nr. 2013/11). Ett annet er å sikre at varslingsrutinene er kjent blant ledere og ansatte, inkludert konkrete risikoforhold i egen enhet og bevisstgjøring av disse. Målet er fokus på varselets innhold som representerer risiko for legitime samfunnsinteresser og som dermed kan skade tilliten til en av våre viktigste samfunnsinstitusjoner.