Når er det greit å bruke soldater til politioppdrag?

Bakteppet er dette: I snart hundre år har Menstadslaget stått som advarselen mot å bruke Forsvaret mot egen befolkning. Problemet er bare at soldatene aldri deltok i selve slaget i 1931, da rundt 2000 arbeidere marsjerte mot Norsk Hydro på Menstad mellom Skien og Porsgrunn.

I Norges største arbeidskonflikt hadde arbeidsgiverne iverksatt lockout.

Hydro fortsatte likevel utskipning ved hjelp av kontraktsarbeidere. Fagbevegelsen betraktet dem som streikebrytere. Mandag morgen 8. juni dro arbeiderne til Menstad lager- og lasteplass.

– For mange er Menstad-slaget identisk med et militært overgrep mot sivile arbeidere. Det er altså en misforståelse, som har preget oppfattelsen om samarbeidet, sier historiker Magnus Håkenstad.

Rundt 100 politifolk skulle beskytte kontraktsarbeiderne på Menstad, men demonstrantene brøt gjennom sperringene og flere politifolk ble skadet. En mistet øyet. Politiet ble jaget fra stedet.

Ifølge det universitetsdrevne Store norske leksikon var Forsvaret til stede, ved Garden, som spylte demonstrantene med vannslanger. Håkenstad oppfatter dette som en myte, og sier det ikke stemmer – selv om et gardekompani riktignok ble sendt fra Oslo, avdelinger fra Telemark regiment ble mobilisert, og marinefartøyer dirigert mot Skiensfjorden.

– Det er ikke tvil om at trusselen om militær maktbruk var reell. Men da de kom neste dag hadde situasjonen roet seg. Soldatene deltok aldri i slagsmålet. sier Håkenstad.

Vernepliktig vakthold

Da Forsvaret i sommer – 95 år senere – tok over vaktholdet ved USAs ambassade i Oslo, stilte Gardens vernepliktige mannskaper og befal.

De var på politioppdrag, under ledelse av politiet, men bar egne uniformer og stilte med sine kraftige våpen, og helmantlet ammunisjon.

Ifølge Håkenstad, som er forsker ved Institutt for forsvarsstudier, har motstanden mot samarbeid egentlig ikke rot i historien. For den har vært ganske pragmatisk.

De siste 200 årene har det vært gjengs at politiet har bedt om bistand, og fått det, skriver han i sin doktorgradsavhandling om temaet:

«Samvirke mellom politi og forsvar er ikke lenger tabubelagt, militær bistand til politiet er ikke lenger et politisk minefelt, og de verste uenighetene er avklart.»

For å forstå skillet mellom Forsvarets kamp mot ytre fiender, og politiets kamp mot kriminelle innbyggere, inviterer vi oss til Håkenstads kontor. Vi passerer grønnkledde vakter med Heckler & Koch MP7-pistoler. Slik vokter Forsvaret sine egne, mens sivile turister virrer forbi.

Inne bak de gulnede murene serverer den 42 år gamle forskeren svart kaffe på et utpreget spartansk utstyrt kontor. Langs hyllene står militære krus, pins og utmerkelser under bøker med bokstavrygger som «Otto Ruge: Hærføreren».

Sto ganske fritt

Historien Håkenstad forteller, begynner rundt 1814. Da sto den danske kongemakten ganske fritt til å benytte militærmakt innvortes og utvortes. Med grunnloven i 1814 kom et generelt forbud mot å bruke «militær magt mot Statens medlemmer», med visse unntak. Paragrafen gjør unntak for opprør. Andre unntak måtte hjemles i lov, sier Håkenstad.

Motsatsen var ikke politiet. Etaten ble ikke nevnt i paragrafen.

– Loven fra 1814 ble snarere tolket som et forbud mot at militære sjefer på eget initiativ tok ansvar for lov og orden, sier Håkenstad.

Norge hadde knapt politi, og staten samlet først det kommunale politivesenet i 1937. Før det var det vanlig å bruke soldater til politioppgaver, fra ordenstjeneste til håndtering av opptøyer.

Som regel var det sivile myndigheter, som fogder, futer og lensmenn som anmodet om militær hjelp.

– Forbudet i paragrafen fra 1814 forble i stor grad en papirtiger, i fall ut århundret. Idealet fungerte ikke i praksis, forteller Håkenstad.

Under Torvslaget i Drammen i 1881 ble soldater satt inn mot streikende. To unge mennesker døde. Mot den røde fare og fremveksten av arbeiderklassen etablerte myndighetene militær beredskap mot revolusjonær uro og opprør i 1918.

Etter Menstad ble en nasjonal innsatsstyrke med politifolk dannet. Fra 1937 overtok staten ansvaret for hele politiet.

Fra 1970-tallet vokste dagens moderne politi frem. Håkenstads avhandling beskriver likevel en temmelig pragmatisk holdning til militær bistand.

– Bistanden var nesten helt uregulert og basert på improvisasjon, sier han.

Alta-aksjonen i 1981

Alta-aksjonen i 1981 ble et dreiepunkt. Da sivile demonstranter lenket seg fast i Stilla for å hindre en lovlig vedtatt utbygging, ba politiet igjen om hjelp.

Denne gangen fikk de nei fra forsvarsminister Torvald Stoltenberg.

Han hadde sine med deg. 7. januar 1981 stilte major Jens Holter i Lørdagsredaksjonen på NRK TV:

– Som offiser har jeg til oppgave å forsvare landet mot fiender utenfra, ikke å ta del i politiaksjoner mot norske borgere. Skal helikoptrene brukes, kan Luftforsvarets mannskaper ikke være med, sa han.

Justisministeren raste, men 17. januar måtte politiet gjennomføre sin største operasjon noensinne inntil da uten militær bistand.

– Stoltenberg anså at det var ugunstig for Forsvarets omdømme å bli blandet inn i en betent politisk konflikt. Politiet ble veldig mugne. Stemningen kan beskrives som: «Er det igjen vi som skal gjøre drittarbeidet, mens Forsvaret bruker masse penger, henger rundt og venter på den store krigen som aldri kommer?», forklarer Håkenstad.

At debatten ble tatt høylytt i offentligheten var nytt, og satte tonen flere tiår fremover. Håkenstad berømmer Stoltenbergs linje, men kaller den først og fremst resultatet av en politisk vurdering.

– Den samme Stoltenberg ledet noen år tidligere kystvaktutvalget, da Kystvakten ble etablert som et militært organ med politimyndighet også overfor sivile, sier forskeren, med et ørlite smil.

Vendepunktet 22. juli

På 1980-tallet var Forsvaret overlegent politiet i status og ressurser. Dette endret seg rundt årtusenskiftet, da Forsvaret ble bygget ned og politiet styrket.

– Heimevernets fremstøt etter 2001 for å bidra til terrorbekjempelse, ble veldig dårlig mottatt hos politiet. Samtidig er det ett av svært få eksempler på at Forsvaret aktivt har gått inn for å påta seg politioppgaver, sier Håkenstad.

Terroren 22. juli 2011 var et vendepunkt. Den dagen så hele Norge at landet ikke evnet et skikkelig samarbeid, når situasjonen krevde det.

– Det var en veldig klar oppfatning av at noe hadde skåret seg i samvirket mellom Forsvaret og politiet den dagen. Det var en klar forventning fra politisk hold om at etatene måtte klare å samarbeide i krise, og ikke la paragrafrytteri og teknikaliteter komme i veien for god krisehåndtering, forklarer Håkenstad.

Lovhjemmel etter 201 år

I 2015 – 201 år etter Grunnloven – kom endelig lovhjemmelen for samarbeid mellom politi og forsvar, i med ny paragraf 27 i politiloven – «Bistand fra Forsvaret». Samarbeidet ble ytterligere regulert i den såkalte bistandsinstruksen.

– Loven var egentlig bare en formalisering av gjengs praksis. Samtidig viste lovvedtaket at det ikke lenger var tvil om hva Stortinget mente. Kampen om hvem som var den tøffeste og kuleste etaten var også over. De er mer likeverdige. Det gjør samarbeidet lettere, sier Håkenstad.

Han viser til at samarbeidet er delegert ned til etatene, uten å måtte gå den politiske veien.

– Det er jo en tydelig tillitserklæring, og en politisk erkjennelse av at departementets politiske ledelse ikke ønsker å ta stilling til temmelig snevre taktiske problemstillinger hver gang politiet trenger noe fra Forsvaret.

LES OGSÅ

– Sparte bare én ansatt på ambassadevakthold

I pandemiåret 2020 utførte soldater politioppgaver på flyplasser, på svenskegrensen og ved Gjerdrum-raset, uten motforestillinger. Lovgivning, instrukser, avtaler, felles utdanning og samøvelser har kommet på plass. Samarbeid er praktisk og fornuftig, ifølge forskeren.

I dag er samarbeidet satt til etatsjefsnivå, mellom Forsvarets operative hovedkvarter og Politidirektoratet, eller i enkle oppdrag ned til hvert politidistrikt.

– Mindre bråk enn før

Dermed er vi tilbake til sommerens vakthold i Oslo. Håkenstad mener vaktholdet ved USAs ambassade føyer seg «veldig pent inn» i et historisk mønster.

– I sommer ble det langt mindre bråk rundt temaet enn det ville vært for ikke mange år siden. Hvorvidt det nå oppfattes som legitimt fordi det er lovlig, eller har blitt lovlig fordi det allerede ble oppfattet som legitimt, er litt vanskelig å si, sier Håkenstad.

Han påpeker at Forsvaret kan drive med det meste for politiet, og at de da skal opptre som politi, med samme hjemler og fullmakter.

– Forsvaret har da ikke andre fullmakter enn politiet har. Det gjenstår likevel noen problemer. Det kan være komplisert og krevende å være politi. Særlig de vanskeligste politioppgavene er man ikke nødvendigvis skikket til bare fordi man er soldat. Det virker som man løser dette ved å sette soldater til oppgaver man er enige om at de er i stand til å løse, som nettopp å sette gardister til å holde vakthold, noe Garden faktisk driver med til vanlig, sier Håkenstad.

Samtidig peker han på nedleggingen av politireserven i 2020.

– Nedleggingen var meget uheldig timet. Reserven kunne vært til nytte i sommer.

Grensene for Forsvaret

På spørsmål om det er noe man ikke bør bruke Forsvaret til, svarer Håkenstad dette:

– Det virker som man er forsiktig med å blande Forsvaret og folkemengder. Da ligner det veldig på de gangene det har gått galt historisk, sier forskeren.

Angrepet på London pub i Oslo 25. juni 2022 viste en mulig grense. To mennesker ble drept. Politiet anbefalte å unngå Pride-paraden på grunn av terrortrusselen. Mange raste over dette. «Om politiet ikke har ressurser, kan man vel sette inn militære styrker», var omkvedet.

– Forslaget kom fra hold som gjerne ikke ble forbundet med å ønske Forsvaret inn i situasjoner med folkemengder. Mitt inntrykk er at politiet ikke ønsket å blande inn soldater, og mente det ikke ville hjelpe veldig i beskyttelsen av folkemengder. Jeg tror den operative risikovurderingen var utslagsgivende, og jeg er ganske sikker på at Forsvaret også var fornøyd med ikke å bli trukket inn, sier Håkenstad.

Forskjellig ammunisjon

Mens politiet bruker ekspanderende ammunisjon, som skal gi mindre skade på utenforstående, men større skade på den som treffes, bruker Forsvaret helmantlet ammunisjon, som kan gå gjennom personer og sette flere i fare i bymiljø.

– Ved sånne innvendinger, peker Forsvaret på at deres instrukser for militære vakter og militærpolitiets utøvelse av makt gjennomgående har vært mer restriktive enn politiets våpeninstruks, sier Håkenstad.

Grensen handler heller ikke bare om hvilken etat som bruker makten.

– Det er ikke greit om politiet skaffer seg maskingevær og begynner å skyte på folkemengder, selv om de er politi. Det sentrale er at man innenfor avtaler kan utstyre soldater til å opptre med politimyndighet der man finner det hensiktsmessig. Det er hva dette egentlig handler om. I dag er dette ikke bare lovlig, men og brakt i orden og blitt hverdagsliggjort slik at det oppfattes som legitimt. Men det skal neppe mye til av uhell eller overtramp før pendelen svinger, og bruk av Forsvaret ikke lenger oppfattes som stuerent.

– Kan det noen ganger være ok å bruke soldater mot landets egne?

– Man kan tenke seg hendelser som stormingen av kongressen, som amerikanerne opplevde. Altså reelle angrep på demokratiet eller demokratiets institusjoner. Det er vanskelig å vurdere på forhånd. Slike tilfeller er ikke eksplisitt regulert, og man må overlate vurderinger til hva man kan gjøre i tilfeller som statskupp, eller revolusjon for den del, til når det skulle skje, sier Håkenstad.

– Politiet trenger mer ressurser

Han advarer mot at Forsvaret blir en generell reserve for et politi med for små ressurser.

– Når det finnes en ytre, militær trussel, får Forsvaret som regel nok med sitt. Nå som russerne fremstår skumle igjen, er ikke Forsvaret så interessert i politioppgaver igjen, mener Håkenstad.

Det er kanskje naturlig at et lite land samarbeider om ressursene, men i dagens opprustning forstår politiet at de må være forsiktige med å basere seg på militær bistand.

– De siste ti årene har militær bistand blitt normalisert og legalisert, og liksom dagligdags. Kanskje særlig er Heimevernet blitt en generisk forsterkningsressurs for politiet, mens problemet egentlig bunner i at politiet har for lite. Politiet forstår at Forsvaret kan trenge utstyret sitt selv. Det betyr at politiet trenger mer ressurser, sier Håkenstad.

Den hybride trusselen

Samtidig visker den hybride trusselen ut skillet mellom politi og forsvar.

– Forsvaret har fått en kraftig økning. Det er ingen tvil om at politiet også bør styrkes kraftig.

Kjernen i hybride trusler er nettopp at fiendtlige handlinger fra fremmed makt skal fremstå som kriminalitet, og dermed utnytte skillet mellom politiet og Forsvaret.

– Droner eller sabotasjer er åpenbart politiets oppgaver. Selv om det skulle være god grunn til å tro at det er russiske spesialoperatører som står bak, vil det fortsatt være politiet som har ansvar for å håndtere det. Det er selvfølgelig nærliggende å tenke at i slike situasjoner skal politiet få mye og rask bistand fra Forsvaret.

Selv i åpen krig vil skillet bestå.

– Selv om det skulle være åpen militær konflikt mellom Nato og Russland, med russiske stridsvogner i Finnmark eller hva det skulle være, så vil politiet i resten av landet forsøke å holde orden og motvirke sabotasje og sånt. Men ja, det er også litt uklart hva som egentlig er politiets rolle i krig. Så vidt jeg har oppfattet, er den foreløpige instruksen fra Politidirektoratet at politiet skal være sivil instans og ikke bruke makt mot fiendtlige stridskrefter, sier Håkenstad.