Strategisk toppledelse i politiet?

Som en del av vår masterutdanning i politivitenskap, observerte vi møtene til politimesterens ledergruppe i et politidistrikt høsten 2018. Masteroppgaven omhandler beslutningsprosessene til politidistriktets toppledelse, etter implementeringen av Nærpolitireformen.

Oppgaven søker å besvare hva som påvirker beslutningsprosessene i ledermøtene til politimesterens ledergruppe, og hvilke konsekvenser påvirkningen medfører. Studien bygger på seks måneder observasjoner av samtlige ledermøter til politimesterens ledergruppe. Beslutningene som diskuteres i artikkelen omhandler virksomhetsstyring.

Bakgrunnen for oppgaven er Nærpolitireformens tydelige forventing om at politimesterens beslutningsprosesser skal være av strategisk karakter, med fokus på å få mest mulig verdiskapning ut av politidistriktets totale ressurser.

Studien viser at særlig tre faktorer påvirker ledergruppas beslutningsprosesser: Handlingsrom, lederskap og kunnskapsgrunnlag. De tre faktorene ser ut til å påvirke og forsterke hverandre.

Handlingsrom

En av oppgavene til ledergruppa er å oppnå mest mulig hensiktsmessige kompromisser mellom effektiviserings- og innsparingskrav, mål- og resultatkrav, samt etterforskning, forebygging, beredskap og forvaltning med høy kvalitet. Myndighetene øker krav om både kvalitet og effektivitet i distriktet, samtidig som distriktet er midt i en omfattende reform. Det oppleves som en svært krevende balansekunst.

I tillegg til at ledergruppa må håndtere kravene fra myndighetene, preges organisasjon av større fokus på samfunnsoppdraget enn på effektiv måloppnåelse. I denne organisatoriske «spagaten» er det ledergruppas ansvar å ta de strategiske valgene. Valgene skal gjøre politidistriktet i stand til å utnytte hele sitt potensielle handlingsrom.

En toppledergruppe skal optimalt fungere som et strategisk team, hvor alle medlemmene ser organisasjonens langsiktige behov som en helhet. Fremfor å fungere som et lederteam, viser studien at ledergruppa heller fungerer som en gruppe ledere. Lederne blir politikere for egne enheter, hvor deres rolle er å fremme egen enhets behov for å opprettholde enhetens ressurser.

Mangel på å gi mening til effektiviseringskrav, reduserer helhetsfokuset i gruppa. Kamp om ressurser og fokus på egen enhet øker tilfeller av politiske prosesser innad i ledergruppa. Ledergruppas sammensetning er preget av personer som selv har jobbet seg oppover i hierarkiet i politiet. Ledernes grunnleggende verdier preges av at kvalitet i polititjenestene er viktigere enn effektiv og kostnadsbesparende drift. Lederne identifiserer seg mer med organisasjonens kvalitetsverdier, fremfor mer nyttemaksimerende byråkratiske verdier, noe som fører til utsettelse av effektiviseringstiltak.

Studien viser at gruppemedlemmene i liten grad er lojale mot de pålagte innsparingskravene. Utsettelse av beslutninger om innsparing som ansvarliggjør hver enkelt enhetsleder, øker ledernes kvalitative handlingsrom midlertidig. Ved å utsette effektiviseringstiltak øker også politidistriktets underskudd. Et underskudd Politidirektoratet (POD) krever at politidistriktet selv tar ansvar for å redusere innenfor eget budsjett i årene som kommer.

Detaljstyring fra myndighetene svekker ledergruppas mulighet til å gjennomføre selvstendige beslutningsprosesser, uten å komme i konflikt med politiske føringer og krevende mål- og resultatkrav.

Fokuset i beslutningsprosessene legges dermed i det aller vesentligste på å opprettholde effektiviseringskravene, og i mindre grad på kvalitetskrav. Frustrasjon oppstår ved opplevelse av overfokusering på byråkratisk måloppnåelse, nyttemaksimering, og reduksjon av muligheten til å utføre polititjenester av høy kvalitet.

Politisk innblanding i enkeltsaker reduserer ledergruppas handlingsrom ytterligere. Innblandingen fremstår som begrensende for beslutningsprosessene.

Strategisk ledelse

Et sentralt formål med toppledergrupper er at de er ansvarlige for organisasjonens strategiske beslutninger. Mangel på strategisk ledelse ser ut til å påvirke den helhetlige tenkingen i gruppa. Konsekvensen er at ledergruppa hindres i å se organisasjonens ulike utfordringer i relasjon til hverandre for å skape synergier.

Mangel på strategisk ledelse gir enkeltmedlemmer makt til å fremme, og eventuelt unndra, problemstillinger fra ledermøtene. At ikke alle i gruppa har et helhetlig organisasjonsfokus, øker sjansen for politisk spill innad i gruppa.

Politisk spill reduserer sannsynligheten for optimale beslutningsprosesser. Optimale beslutningsprosesser innebærer at alle relevante problemstillinger blir vurdert i forhold til hverandre. Resultatet er at utfordringer blir diskutert og forsøkt løst ett problem av gangen, og ikke samlet. Konsekvensen er en svekket mulighet for optimal verdiskapning for politidistriktet.

Kunnskapsgrunnlag

En tredje sentral påvirkningsfaktor på ledergruppas beslutningsprosesser, er hvordan de skaffer seg kunnskapsgrunnlag til prosessene. Her veksler lederne mellom enkeltpersoners ekspertfremlegg, og arbeidsgrupper. Studien viser at ledergruppa har relativt lite fokus på hvem som leverer kunnskapsgrunnlag til gruppas beslutningsprosesser.

Arbeidsgrupper etableres med formål om å utarbeide kunnskapsgrunnlag til ledergruppa. Gruppene blir sammensatt med fokus på ivaretakelse av involvering fra ulike deler av organisasjonen, og ikke som objektive ekspertgrupper som skal gi ledergruppa mest mulig rasjonelle beslutningsgrunnlag. Dermed trekkes politikk og maktbruk inn i arbeidet, noe som forringer et optimalt kunnskapsgrunnlag. Siden kunnskapsgrunnlaget blir forringet, reduseres også sannsynligheten for å foreta optimale beslutninger. Ledergruppas behov for kunnskapsgrunnlag med formål om effektivisering, blir utarbeidet av fagfolk med fokus på kvalitetsøking. Dermed gir arbeidsgruppene lite optimal støtte til gode beslutningsprosesser. 

Som kunnskapsgrunnlag benytter ledergruppa ofte ekspertfremlegg fra enkelte ledere i ledergruppa. Særlig fremkommer dette i økonomisaker, noe som kan forklare ledergruppas primærfokus på økonomisk innsparing, til tross for at distriktet også har flere andre strategisk viktige utfordringer.

Ved å benytte ekspertfremlegg hvor noen i ledergruppa både definerer problemet og anbefaler tiltak, reduseres den strategiske tenkingen i gruppa. Konsekvensen blir at noen utfordringer fremstår som viktigere enn andre. Samlet styrker dette makten til enkeltmedlemmer i gruppa. Ekspertfremlegg blir i liten grad forsøkt gitt mening i ledergruppa.

Manglende meningsgiving hindrer allikevel ikke beslutninger i å bli fattet, men beslutningene fører ikke til endret handling i organisasjonen. Endringen skjer ikke før hver enkelt leder blir ansvarliggjort med pålegg om konkrete tiltak. Tiltak som hovedsakelig innbefatter
nedbemanning.

Ved at enkeltledere med spisskompetanse på én del av virksomheten både definerer problem og tiltak gjennom ekspertfremlegg, styrker dette dens maktposisjon.

Maktposisjonen kan se ut til å medføre at ledergruppa underutnytter den totalkompetansen gruppa selv besitter om hele organisasjonen. Underutnyttelsen bidrar også til å svekke ledergruppas strategiske beslutningsprosesser.

Den vanskelige jobben

Vi er ikke i tvil om at ledergruppa innehar mye kompetanse. Handlingsrommet og marginene i politiet etter Nærpolitireformen er imidlertid så knappe at det krever bevissthet rundt alle påvirkningsfaktorer i beslutningsprosesser, for at ledergruppa skal bli så effektiv som mulig – ikke bare sak for sak, men i et helhetlig og langsiktig perspektiv.

Myndighetene krever hundre prosent optimal ressursutnyttelse, mens de ansatte alltid vil tilstrebe høy kvalitet. Derfor er strategisk ledelse svært utfordrende i en offentlig institusjon som politiet. Utfordringene blir ikke mindre av myndighetenes omfattende detaljstyring av distriktet, helt ned på aktivitetsnivå.

Godt lederskap, optimale kunnskapsgrunnlag og strategisk fokus i beslutningsprosessene vil allikevel kunne styrke politidistriktets verdiskaping.